О необходимости формирования государственной политики в области применения специальных экономических мер (санкций) и противодействия им
С декабря 2018 года решением Управления по контролю за иностранными активами (OFAC) Министерства финансов США включен в список лиц особых категорий в соответствии с з аконом о противодействии противникам Америки посредством санкций (CAATSA).
На фоне происходящих изменений геополитической картины мира все чаще в качестве драйверов для достижения целей элитарных групп Запада выступают санкционные инструменты.
С одной стороны, это наращивание экономического давления как на вероятного противника, имеющее задачей ослабить его потенциал, не допустить превосходства и обеспечить тем самым конкурентное преимущество своим капиталам на мировых рынках, так и на союзников и третьи страны, не допуская их сближения с Россией для обхода санкций и экономически ослабляя, заставить выходить из выгодных контрактов, теснее замыкая на себя.
С другой, что не менее важно, – содействие в формировании на территориях стран, подвергающихся санкционному давлению, условий для смены властей, не желающих встраиваться в орбиту национальных интересов США.
Экспертами США санкции отнесены к одному из ключевых элементов так называемой американской «силы принуждения» P2C (Рower to Сoerce) и являются неотъемлемой частью государственной внешней и экономической политики, разрабатываемой и реализуемой специально созданными для этих целей органами исполнительной власти Соединенных Штатов. Это и Управление санкционной политики, Управление по контролю за иностранными активами, специальный комитет, в состав которого входят представители Министерства торговли, Госдепартамента, Минобороны, Минэнерго и Минфина, а также спецслужб. Системный подход обеспечивает оперативное реагирование властей США на новые, по их оценкам, вызовы и угрозы национальной безопасности.
Не исключением здесь стала и американская реакция на объявление о создании и регистрации в России первой в мире вакцины против коронавируса. Практически сразу после этого события, 27 августа 2020 г., Министерство торговли США внесло в санкционный список три российских НИИ, один из которых участвовал в испытаниях на безопасность и эффективность вакцины от коронавируса, созданной Центром им. Гамалеи Минздрава России.
По заявлению депутата Олега Морозова, новыми санкциями против российских научных институтов США прикрывают свой проигрыш в разработке вакцины от COVID-19 и пытаются не допустить разработанную в РФ вакцину на западные рынки.
Совершенно очевидно, что применение США санкционных инструментов в отношении российских государственных структур и граждан России будет нарастать.
По данным РБК, наиболее крупный пул подсанкционных российских лиц и организаций сформирован США на основании факта присоединения Крыма к России и событий на востоке Украины (289 физических и 479 юридических лиц). К примеру, под санкциями по делу Магнитского 57 и 1 соответственно; санкции по закону «О противодействии противникам Америки» (CAATSA) – 32 и 42; за кибератаки на США – 34 и 13; за оказание поддержки Сирии – 12 и 6; продажа товаров или вооружений в КНДР, Иран и Сирию – 6 и 11.
Всего под санкциями США находится в общей сложности около 450 российских граждан.
Руководство США, объявляя включение представителей крупного бизнеса, или как их официально квалифицируют сами американцы, «олигархов», в список граждан особых категорий и запрещенных лиц SDN List (Specially Designated Nationals and Blocked Persons List), рассчитывает на формирование в их среде условий для недовольства существующей в России властью, поскольку из-за санкций они более не могут вести эффективный бизнес, теряя возможность далее приумножать свои капиталы. В экономическом плане цель очевидна – либо установить контроль над крупным российским бизнесом, а в случае невозможности последнего – нанести невосполнимый ущерб за счет его производственных, финансовых и имиджевых потерь вследствие применения санкций.
Подпавшие под специальные экономические меры, в условиях отсутствия скоординированной антисанкционной политики в России, пытаются обращаться «за справедливостью» к самим США, которые ровно этого и добиваются. В июне 2019 г. работники Группы ГАЗ под лозунгом «400 тысяч жертв Соединенных Санкций Америки» провели акцию у американского посольства в Москве, в ходе которой передали тогдашнему послу США в РФ Джону Хантсману письмо с обеспокоенностью сложившейся из-за санкций ситуацией. Председатель рабочего совета Евгений Морозов и специалист по экономике Группы ГАЗ Любовь Железнова прямо подтвердили, что санкции достигают цели, заявив о серьезной угрозе остановки производства и возможных тяжелых социальных последствиях.
Не скрывают наличие реальных проблем в связи с попаданием под санкции и физические лица, адаптация которых к изменившимся условиям жизни и работы не всегда проходит гладко. Одно дело, когда это касается подсанкционных госслужащих. Они тоже поражены в гражданских правах, но государство гарантирует им сохранение зарплат, пенсионных выплат и прочие меры социальной защиты. Совсем другое дело – применение санкций к бизнесменам и сотрудникам коммерческих структур. В этом случае они становятся «токсичными» для компаний-партнеров и бизнес-сообщества, что ведет к ограничению деловых процессов и, как результат, росту издержек (переписывание активов и бизнеса на других лиц, укрытие связей, повышение затратной части и т.д.), вплоть до потери бизнеса.
Российскими юристами в последние несколько лет поднимался вопрос о защите интересов российских организаций, органов, учреждений, граждан, в отношении которых Соединенными Штатами введены специальные экономические меры, связанные с делами Магнитского, Скрипалей, ситуацией по Украине и Крыму, кибератаками, вмешательством в выборы в США, оказанием поддержки другим странам, продажей товаров и вооружений, применением химоружия. На Западе уже муссируется вопрос о необходимости введения санкций против россиян в связи с «делом Навального» и ситуацией в Белоруссии.
Правовая проблема состоит в том, что российское законодательство не предусматривает запрета для органов государственной власти и местного самоуправления, а также организаций и физических лиц, находящихся под юрисдикцией РФ, на исполнение экономических санкций, введенных иностранными государствами в отношении Российской Федерации.
Не секрет, что такая попытка предпринималась Государственной Думой в 2018 г. в виде резонансной законотворческой инициативы об уголовной ответственности за исполнение санкций иностранных государств на территории Российской Федерации, которая подразумевала внесение в УК новой статьи, нарушением которой бы являлось в том числе уклонение от делового сотрудничества с компаниями, подпавшими под санкции.
Предлагалось «дополнить ст. 3 ФЗ «О специальных экономических мерах и принудительных мерах», определив, что органам государственной власти, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также находящимся под юрисдикцией Российской Федерации организациям (в том числе с иностранным участием) и физическим лицам запрещено совершать действия, направленные на реализацию специальных экономических мер, введенных в отношении Российской Федерации иностранными государствами и организациями, которые приводят или могут привести к подрыву безопасности Российской Федерации».
Против законопроекта выступили РСПП, Совет по правам человека при президенте РФ и ряд других структур, полагающих, что если законопроект будет принят в его действующей редакции, то каждый россиянин рискует оказаться фигурантом уголовного дела.
Понадобились дополнительные консультации с деловым и экспертным сообществом относительно целесообразности принятия данного законопроекта.
Его противники считают, что идея о запрете исполнения зарубежных санкций нанесет значительный убыток экономике России, ударив по торговому балансу страны и бизнеса за рубежом. В случае реализации этой меры с международного рынка уйдет значительное число российских игроков, а освободившееся поле займут западные конкуренты. Экспортно-ориентированные отрасли, такие как металлургия, химическая, нефтяная и газовая промышленность быстро ощутят негативный эффект от предложенного закона, учитывая, что федеральный бюджет России во многом формируется за счет торговли энергоносителями.
Стоит отметить, что до сих пор нет и специального ФЗ, определяющего ответственность должностных лиц за ненадлежащее исполнение своих обязанностей, связанных с реализацией специальных экономических мер, предусмотренных частью 4 статьи 3 Федерального закона «О специальных экономических мерах и принудительных мерах» №281-ФЗ, несмотря на то, что закон был принят в декабре 2006 г.
Вопрос о конкретных мерах по защите юридических лиц от последствий введения специальных экономических мер в отношении Российской Федерации в той или иной степени, но решается, тогда как на государственном уровне защита прав конкретных граждан РФ, в отношении которых введены специальные экономические меры, осуществляется эпизодически.
Эта проблема приобретает особую актуальность в связи с тем, что все чаще специальные экономические меры принимаются в отношении конкретных лиц и все больше российских граждан попадает в санкционные списки.
Отсутствие прямого запрета на выполнение действий по реализации иностранных санкций и соразмерного наказания за нарушение такого запрета на практике приводит к тому, что те же банки на территории России под различными предлогами отказывают подсанкционным лицам в обслуживании, открытии счетов, о чем на своем примере рассказал заместитель председателя Государственной Думы Игорь Лебедев в ходе обсуждения законопроекта об уголовной ответственности.
Кроме того, оказавшиеся под санкциями россияне испытывают трудности с защитой своих интересов за рубежом. В США адвокатам необходимо получить специальное разрешение на то, чтобы представлять их в судах. При этом стоимость услуг иностранных юридических компаний по таким делам может измеряться миллионами долларов. Но тогда, где российским гражданам, пораженным в правах на территории своей страны, взять средства на отстаивание в американских судах законных прав и интересов? Это, безусловно, нужно делать подсанкционным лицам, чтобы с юридических позиций пытаться воспрепятствовать администрации США в дальнейшем расширении перечня лиц особых категорий.
Вполне резонно возникает вопрос, готово ли государство компенсировать такие расходы или обеспечить юридическую помощь подсанкционным гражданам России?
Важным шагом на этом направлении стало принятие закона о правовой защите лиц, подпавших под антироссийские санкции, который вступил в силу 19 июня 2020 г. В соответствии с законом вносится ряд изменений в Арбитражный процессуальный кодекс РФ, предоставляющих юридическим и физическим лицам, находящимся под санкциями, определенные процессуальные возможности.
Законом, в частности, устанавливается исключительная подсудность российских арбитражных судов по спорам с участием лиц, в отношении которых введены иностранные санкции. Исключение составляют случаи, когда в соответствии с международным договором РФ или соглашением сторон рассмотрение споров отнесено к компетенции иностранных судов и международных арбитражей, находящихся за пределами Российской Федерации.
Как известно, на этапе рассмотрения законопроект получил отрицательный отзыв Банка России, в котором указывалось, что документ является несовместимым со ст. 15 Конституции РФ, в силу которой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Отмечалось, что документ ухудшит инвестиционный климат в стране из-за повышения рисков для иностранных контрагентов. Законопроект был также подвергнут критике со стороны Федеральной палаты адвокатов.
По оценкам юристов, закон является скорее политическим актом, демонстрирующим желание государства в предоставлении особых мер защиты санкционным лицам, и призван внести ясность в эту область, упростить им до определенной степени доступ к правосудию в случае возникновения непреодолимых сложностей при рассмотрении споров за рубежом.
Принятие Федерального закона от 08.06.2020 №171-ФЗ вызывает сдержанный оптимизм и надежду на дальнейшее движение к правовому регулированию, обеспечивающему конкретную действенную помощь и защиту физических лиц, находящихся под санкциями.
В этой связи становится очевидным, что в дальнейшей юридической проработке нуждаются два основных направления.
Во-первых, это правовое регулирование, предусматривающее введение ответственности:
1. За неисполнение принятых РФ специальных экономических мер (существует №281-ФЗ, принятый в декабре 2006 г. «О специальных экономических мерах и принудительных мерах», однако ответственность должностных лиц до сих пор не предусмотрена).
2. За исполнение санкций иностранных государств на территории Российской Федерации (законопроекты на стадии длительного обсуждения в силу особого мнения бизнес-сообщества и экономистов).
Во-вторых, это правовая и иная поддержка подсанкционных лиц, формирование Российской системы контрсанкций (РСК):
1. Разработка и реализация мер поддержки (льготы социальные и материальные, налоговые, кредитные, экспортно-импортные, содействие в правовой защите за рубежом). Сложность в данном случае заключается в том, что объем, вид и характер понесенного ущерба, связанного с попаданием в списки, может значительно разниться, в связи с чем определить конкретно кому, в каком объеме и какой вид поддержки оказать, заранее предусмотреть затруднительно. В совокупности, степень мер поддержки попавшим в санкционные списки должна превышать степень нанесенного ущерба с тем, чтобы при принятии администрацией США решения о введении очередных санкций в отношении граждан РФ американцы понимали, что обеспечивают им в России еще более лучшие условия жизни и деятельности (иными словами: тот, кто попадает под санкции США, получает в России государственное обеспечение, должность, широкие льготы и прочие привилегии).
2. Формирование РСК, главным фундаментом которой выступают технологии контрсанкций и специальные финансовые пулы. Речь идет о создании под контролем и с одобрения государства системы пулов финансирования, разбитых по моделям санкционного воздействия (МСВ), всего 8 пулов по количеству МСВ. Финансирование пулов обеспечивается крупными финансово-промышленными группами (ФПГ), которые покрывают расходы менее состоятельных лиц и госслужащих, попавших под санкции. Каждый пул финансирует программу контрмер, направленную конкретно на свою модель санкционного воздействия.
Решение проблемы физических и юридических лиц, попавших под санкции, может лежать в формировании одобренного ЦБ РФ финансово-правового механизма, при котором их счета немедленно передаются в авторизованный государственный банк (специальный уполномоченный банк – СУБ), защищенный от санкций, и далее ведутся там. Кроме того, счета РСК, а это весь капитал восьми финансовых пулов, передаются сюда же.
Задействование ресурсов СУБ возможно и для решения проблем Крыма, где российские финансово-промышленные группы стараются воздерживаться от работы. С этой целью СУБ мог бы сформировать под своим контролем экосистему уполномоченных компаний (SPV), контролируемых ФПГ, желающих работать в Крыму. Это привлечет в Крым значительные средства, которые сейчас боятся туда зайти. Рост экономики Крыма повлечет рост доходов и внутрироссийского значения СУБ. Работа СУБ с Крымом послужит мощной рекламой банка в кругу подсанкционных лиц. Учитывая, что подавляющее большинство крупных игроков российской экономики находится под санкциями, обязательное включение их расчетов в орбиту СУБ может способствовать росту его веса в банковском секторе вплоть до выхода в лидеры блока В-2-B.
Однако при этом важно учитывать, что при любой контрсанкционной конструкции и любом объеме капитала, накопленного в финансовых пулах, обслуживающих контрмеры против санкционных моделей, невозможно обеспечить защитой всех фигурантов санкционных списков. Ресурсы всегда ограничены, сколько бы их ни было. Здесь важно задать четкие критерии, которым должно отвечать подсанкционное лицо, чтобы претендовать на включение в систему РСК. Сформулировать критерии предстоит позже, и это дело юристов. В текущем моменте следует лишь обозначить вопрос наличия критериев, с тем, чтобы при создании РСК было ясное и четкое понимание того, что создается инструмент поддержки лиц, действующих в деле продвижения национальных экономических и политических интересов России, а не сооружается конструкция для бесцельной благотворительности и финансовых злоупотреблений.
Эффективное функционирование РСК, помимо единого специального уполномоченного банка, должно обеспечиваться контролем со стороны куратора от государства и управляться отдельно созданной для этого организационной структурой в системе исполнительной власти.
3. Совершенствование структуры управления системой контрсанкций на межправительственном, межгосударственном уровне с опорой на опыт функционирования Департамента контроля за внешними ограничениями Министерства финансов РФ. Такая структура могла бы координировать действия всех ведомств правительства, взаимодействовать с предприятиями, которые попали под санкции, и готовить предложения по их поддержке, вырабатывать антисанкционные меры. Было предложение главы РСПП, заявляют об этом и представители крупного бизнеса. Олег Дерипаска, отмечая, что в США разработкой санкций против других стран занимается большое количество сотрудников, констатировал: «нам не нужно пять тысяч человек, но тысяча и созданные подразделения во всех ведомствах должны работать».
Один из ключевых организационных вопросов сегодня – нужно ли ограничиваться одним органом управления при Минфине России или, учитывая, что санкции затрагивают широкий спектр госинтересов, возможен и комплексный подход, когда «антисанкционные» подразделения могут быть сформированы в органах законодательной и исполнительной власти в зависимости от специфики их деятельности, но объединяться в межведомственную группу, чтобы снять возможный конфликт интересов в ходе оперативного согласования принимаемых решений и законопроектов.
В целом это должен быть единый орган управления, предназначенный для эффективного противодействия санкционным решениям зарубежных государств в отношении России, защиты прав и свобод российских граждан, организаций и бизнес-структур, налаживания контрсанкционной борьбы со следующими основными задачами:
• формирование государственной политики в области применения специальных экономических мер (санкций) и противодействия им;
• разработка основ государственной политики на данном направлении и организация их внедрения на практике;
• организация защиты в международных судах нарушенных прав государства на ведение полноценной деятельности по продвижению национальных интересов;
• координация деятельности органов государственной власти в области защиты интересов и прав граждан, юридических лиц, попавших под санкции, включая, но не ограничиваясь разработкой специальных экономических мер (импортозамещение, создание собственных платежных систем, налаживание альтернативных вариантов взаиморасчетов и т.д.);
• отработка с финансовыми регуляторами контрсанкционных конструкций;
• взаимодействие с органами законодательной власти по продвижению соответствующих законопроектов;
• взаимодействие с органами прокуратуры по вопросам применения национальных и международных нормативно-правовых актов в отношении иностранных лиц и организаций, принимающих решения о включении российских граждан и юридических лиц в санкционные списки, а также в отношении российских организаций и граждан, выполняющих решения иностранных органов власти по реализации санкционной политики на территории РФ;
• организация взаимодействия со странами, попавшими в санкционные списки, а также с другими странами для формирования единой позиции по выработке международных механизмов (договорно-правовых и иных) по запрету на использование специальных экономических мер в мирное время (рассматривать их как вид оружия), за исключением применения санкций СБ ООН (существующая система также нуждается в модернизации и выработке четких критериев и порядка применения санкций);
• определение объема необходимых ресурсов для реализации государственной политики в области применения специальных экономических мер (санкций) и противодействия им, согласование его в бюджетных органах с последующим контролем за расходованием средств.
Не претендуя на полномасштабное освещение проблемы, опираясь на существующие оценки и анализ сложившейся ситуации, можно сделать следующие выводы:
1. Применение санкционной политики иностранных государств и организаций в отношении Российской Федерации сохранится на продолжительную перспективу, что требует от ФОИВ разработки мер противодействия как существующим санкциям, так и принятия заблаговременных мер, снижающих эффективность таких шагов по отношению к РФ в будущем.
Таким образом, необходима выработка государственной политики в области применения специальных экономических мер (санкций) и противодействия им.
2. Предпринимаемые шаги по защите нарушенных прав конкретных лиц и организаций в связи с введением в отношении них санкций должны получить дальнейшее развитие от уже работающей системы поддержки крупного бизнеса (юридических лиц) к предметной работе по защите гражданских прав физических лиц, включенных в санкционные списки.
3. Вопрос о введении Россией специальных экономических мер в отношении США и их сателлитов требует детальной проработки, поскольку их применение тем эффективнее, чем существеннее разница между ВВП государств. В данной ситуации Россия может оказаться в проигрыше в противостоянии США, если не привлечет союзника, по экономической мощи сопоставимого с Америкой. В текущем моменте это Китай, который испытывает фундаментальное санкционное давление со стороны США. Техничный контрсанкционный союз России с Китаем на государственном уровне представляется ключевой возможностью для организации эффективного противодействия США.
4. Представляется целесообразным продвигать новые законопроекты по введению ответственности за исполнение санкций иностранных государств на территории РФ и правовой поддержке юридических и физических лиц, попавших под санкции с целью защитить их права и закрепить обязательства государства по регулированию антисанкционных процессов, компенсации потерь гражданам и организациям от применения к ним санкций.
5. В качестве промежуточной меры для координации работы с ФОИВ и законодателями на этом направлении с учетом мнений и оценок подсанкционных лиц (физических и юридических) может быть создание с их участием отдельной Ассоциации как общественной организации, призванной способствовать выработке и реализации государственной политики в области применения специальных экономических мер и противодействия им.
